Associations : ce qui change pour les subventions

Depuis l’adoption de la loi relative à l’économie sociale et solidaire, la notion de subvention possède une définition légale.
Celle-ci sécurise les relations entre associations et pouvoirs publics.
À cette occasion, il est possible de distinguer la subvention des autres formes de financement public telles que le marché public ou la délégation de service public.

Subvention : une notion relégitimée

Avant l’adoption de la loi relative à l’ESS , la notion de subvention manquait en droit français d’une assise juridique suffisamment robuste et opposable. Désormais, la définition retenue est compatible avec le droit européen sur les aides d’État qui, contrairement aux interprétations qui ont pu en être faites, n’interdit pas les subventions. Elle relégitime ainsi la subvention face à la généralisation des procédures d’appel d’offres pratiquées par l’État et les collectivités territoriales, qui fragilisent l’action des associations et leur capacité d’innovation.

Sécurisation des rapports entre associations et pouvoirs publics

Constituent des subventions, au sens de la loi ESS, « les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution au développement d’activités ou au financement global de l’activité de l’organisme de droit privé bénéficiaire. Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités ou organismes qui les accordent. »

Cette définition reprend les éléments classiques et constants de la subvention, tels que définis jusqu’à présent par les règlements ou la jurisprudence. Elle précise tout d’abord la possibilité de financer aussi bien un investissement, un projet, une action que l’activité globale de l’association. Le montant de la subvention est donc forfaitaire, il ne s’agit pas d’un prix.

Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes bénéficiaires. L’initiative du projet doit donc venir de l’association. Cette condition sera considérée comme remplie si le projet est impulsé et conçu par l’association et ne donne pas lieu à contrepartie directe pour la collectivité publique, c’est-à-dire si l’association ne répond pas à un besoin préalablement défini par la collectivité publique, pour le compte duquel elle agirait comme un prestataire rémunéré, avec une contrepartie directe.

Si le projet à subventionner s’inscrit dans un appel à projet lancé par une collectivité publique, ce dernier doit se borner à fixer un cadre général dans lequel les associations seront libres de présenter des projets dont elles auront pris l’initiative et défini le contenu.

L’autorité administrative n’est pas tenue de procéder à quelque annonce publique pour verser une subvention à une association. Il n’est donc pas nécessaire de recourir à une publicité préalable. Mais la collectivité publique doit ensuite rendre publiques les subventions qu’elle accorde

Une autre caractéristique de la subvention tient à ce que sa décision d’attribution, qui ne peut être prise que pour des motifs d’intérêt général, est facultative. Ce qui signifie que les administrations et les collectivités publiques peuvent accorder ou refuser une subvention et qu’elles n’ont pas à justifier leurs décisions. Cela signifie également que l’association ne saurait exiger le versement d’une aide même si, antérieurement, elle a bénéficié régulièrement du versement d’une subvention annuelle.

Distinction avec les autres formes de financement public

La comparaison avec les autres formes de financements publics que sont les marchés publics et les délégations de service public, doit permettre de cerner et de mieux circonscrire la définition légale de la subvention publique. Cette distinction est importante car, en cas de recours contentieux, le juge peut requalifier la convention de subventionnement en marché public ou en délégation de service public et l’annuler au motif qu’elle n’a pas été passée dans le respect des principes de publicité et de mise en concurrence préalables applicables à la commande publique.

Délégation de service public

Une collectivité publique peut par un acte de mandatement confier à un organisme qu’elle ne contrôle pas une mission de service public dont elle a la responsabilité. Elle passe alors un contrat avec l’entité en question dans le cadre « d’une délégation de service public ». Elle peut lui attribuer si nécessaire une aide qui constitue, selon la terminologie européenneune compensation de service public.

Les compensations de service public et les subventions constituent donc deux formes d’aides publiques distinctes qui ne s’adressent pas aux mêmes types d’activité. La subvention est facultative, sans seuil et correspond à une aide pour une activité que l’autorité publique qui l’attribue estime conforme à ses objectifs de politique générale. La compensation de service public est quant à elle toujours liée à une mission ou une obligation de service public.
Un faisceau d’indices peut être appliqué pour déterminer si une association exerce une délégation de service public : l’association est-elle indépendante (composition du conseil d’administration de l’association ; provenance de ses moyens matériels et humains) ? Quelles sont les caractéristiques de l’activité subventionnée (s’agit-il d’une compétence obligatoire d’une collectivité publique ou facultative) ? Cette activité préexistait-elle à l’intervention de la collectivité ? Les contreparties et le contrôle exercé par l’administration sont-ils très détaillés ?

Marché public

Si la collectivité a besoin d’un bien ou d’un service pour son action, elle s’adresse au marché et achète ce bien ou service. Elle a alors recours à la procédure des marchés publics. Dans ce cas, c’est le code des marchés publics qui s’applique, la mise en concurrence est obligatoire au-delà d’un seuil fixé par le code . C’est toujours la collectivité qui est à l’initiative du projet dans ce cas. Il peut donc exister un risque de confusion entre l’attribution d’une subvention et le versement d’un prix, lorsque l’administration bénéficie de prestations et que le versement effectué peut être regardé comme leur contrepartie. La jurisprudence a identifié deux critères pour identifier ces situations. Le premier est lié à l’origine, l’initiative du projet. Le second porte sur l’existence d’une contrepartie directe pour la collectivité.

En conclusion, la définition légale de la subvention conforte le droit de la subvention publique aux associations répondant ainsi à une vive attente de l’ensemble du milieu associatif. Il restera à observer si cette précision législative apportée, la tendance à privilégier le marché public s’inversera, ou si la maîtrise indéniable que donne au décideur public cette procédure fera qu’elle continue à se développer, perpétuant le mouvement de transformation des associations en simples prestataires.

Cette contribution a été publiée dans la revue Juris associations.