Pas de gouvernance pour l’Ile de France

UNE GOUVERNANCE PARALYSEE

On pouvait déjà craindre avant sa réalisation que le SDRIF 2008 ne soit, en l’absence d’un arbitre impartial, qu’un compromis entre de nombreux intérêts divergents (Jouve, Lefevre). L’utilisation d’une nouvelle méthode de planification, par quadrants, se substituant au modèle concentrique qui ménageait des différents acteurs semblait d’ailleurs de bonne augure.

Avec un peu de recul on peut d’ores et déjà critiquer les limites d’un document, qui a certes mérite d’exister et doté d’une forte cohérence interne, mais qui n’a pas su (ou pu), transcender les défis des échelles et de la gouvernance.

Ajoutons que, pour que la critique ne soit pas facile, les objectifs de développement durable et de gouvernance se doublaient dans la rédaction du SDRIF officiel (plus de 220 fois) d’une revendication de structuration polycentrique de l’Ile de France.

Dans ce papier nous ne nous attacherons qu’à cet aspect particulier, et transversal, de structuration de l’occupation de l’espace, sans développer tous les aspects sectoriels (logement, emploi, environnement, commerce, zones urbaines sensibles…) que le SDRIF se devait d’articuler. Par contre l’articulation avec les transports, qui sont le réseau le moins maîtrisé par les aménageurs, en raison de ses logiques centralisatrice et autonome, est incontournable.

PIEUVRE FRANCILIENNE

Deux grandes thèmes imprègnent, a priori, les préoccupations des aménageurs: la réduction des disparités spatiales, qu’on peut aussi désigner sous le nom de recherche d’équilibres régionaux, et un thème plus conjoncturel, celui de la lutte contre « l’étalement urbain ». Une des préoccupations initiales de la DATAR était de résorber l’écart Paris/reste de la France. Nombre de chercheurs ont montré l’inanité de ce lieu commun en termes d’évolution: il n’empêche que l’IDF accapare toujours la grande majorité des emplois dits « supérieurs ». Le polycentrisme était une des solutions portée par la DATAR, puis par l’Europe (bien qu’elle ne détienne pas cette compétence) pour résorber les inégalités territoriales (le modèle implicite étant celui des landers allemands, même s’ils résultent d’une histoire différente et si certains d’entre eux rivalisent par la taille avec le Liechtenstein. Paradoxalement le polycentrisme s’est plutôt imposé en France aux niveaux régionaux (PACA) et des aires urbaines (Grenoble, Rennes, Annecy…). Il était donc intéressant de voir ce concept confronté à l’aménagement francilien. D’autant que la pieuvre francilienne interpelle toujours et que des chercheurs, prenant acte de mécanismes spatiaux (notamment aire de recrutement) à l’échelle du bassin parisien, proposaient une IDF élargie amaigrie, où le développement de pôles périphériques ou extérieurs à l’IDF étaient les seuls à même de soulager la pression foncière et les congestions de l’agglomération parisienne (Huriot, Boiteux-Oran).

Évidemment il convient de tirer les leçons des villes nouvelles, quasi absorbées par l’urbanisation, et qui auraient sans doute eu encore moins de réussite si plus éloignées, les réussites dans ce domaine ne provenant pas de décisions administratives mais de l’entrée dans la compétition internationale (Burgel). Cependant une nouvelle le rapport Warssman sur la réorganisation des collectivités vient relancer le débat en proposant un agrandissement des régions françaises pour contribue à une Europe des régions compétitive internationalement. Cette vision d’une IDF agrandie amaigrie reste d’ailleurs très prégnante dans l’imaginaire aménageur français puisque lors des différentes consultations il a été avancé par des acteurs aussi divers qu’AFTRP, AFVBP, Idfe (FNE), AFDU, CESR, Normandie, Pays de Loire, Picardie et… panel de franciliens réunis en conférence de consensus dans le cadre de l’élaboration du SDRIF. Mais dès 2006 la vice-présidente verte du CRIF chargée de l’aménagement annonce, lors d’un séminaire inter-régional, qu’on ne remettra pas en cause le dispositif institutionnel. Ainsi l’aménagement perdait -il, sans même combattre, une autre bataille de l’IDF, après celle de la préférence en 1980 donnée à la route des blés contre la route des cathédrales (Lipietz).Pourtant l’exercice de la planification en France a depuis quelque temps consacré l’intérêt, voire la nécessité, d’approches prospectives, notamment sous forme de scénarii. Cette dimension aurait donc gagnée à être intégrée dans les processus de mise en ?uvre, suivi, révision… indispensables dans le cadre d’une procédure de long terme (à long terme, avec la raréfaction du pétrole, l’hypothèse d’habitats autonomes décentralisés est-elle si invraisemblable? L’objet du développement durable n’est-il pas de préserver les possibles?).

DE L’ETALEMENT A LA VILLE COMPACTE

Venons en au thème plus conjoncturel de l’étalement. On pourrait s’y étendre mais on se contentera de développer que les préférences collectives, traduites par la loi et les procédures de planification, y sont hostiles, les raisons en étant principalement le coût d’extension des réseaux pour la collectivité à long terme (contre les avantages fiscaux à court terme, et bien que des économistes constatent des rendements constants, et non pas décroissants) et le gaspillage de l’espace, surtout depuis que les terres agricoles ont acquis un statut de bien autonome, voire patrimonial, se substituant à celui, simpliste, de ressource foncière. Inutile de dire que la recherche des polycentrismes, villes des courtes distances… est critiquée par les économistes tenants des mécanismes spontanés de production de l’espace, de la métaville (Ascher,) contre le maoïsme voire le stalinisme des aménageurs recherchant vainement les rapprochements emploi/habitat (un argument convainquant étant que le domicile remplace l’emploi dans la quête assurantielle des ménages).

Là encore on aurait pu s’attendre, à l’intérieur du territoire francilien retenu, à ce que le polycentrisme, héritage de la DATAR, fasse l’objet d’analyses prospectives entre l’étalement combattu et le principe de densification retenu. Car de nombreux auteurs militent pour la ville des courtes distances, la ville compacte, la ville creuse, la ville cohérente (Orfeuil). Or la ville polycentrique, des pôles autonomes reliés par des systèmes de transports puissants, pourrait soulager le centre des pressions foncières, des congestions, favoriser le rapport à la nature, augmenter la possibilité d’habitats intermédiaires, réduire l’effet de serre (Stambouli)…

Surtout de nombreux chercheurs (St- Julien, Goix, Berroir Berger…) mettent en évidence l’émergence de sous-pôles emploi/habitat où, contrairement à la moyenne francilienne qui croit, les distances domicile-travail décroissent. Dès 2003 un rapport de la DREIF (Séné) recommande d’ailleurs un développement polycentrique basé sur une douzaine de pôles anciens ou en développement (Fontainebleau Etampes, Melun, Versailles, St Denis, Créteil, Ulis…). Leurs contradicteurs critiquent 30 ans de polycentrisme « dilaté » (Béhar), la stérilité des rapprochements domicile-travail et l’insuccès des villes nouvelles (Estèbe), arguant que le succès d’une ville n’est jamais du à l’action des aménageurs mais à son entrée dans la compétition internationale (?).

Comme la gouvernance commune avec l’Etat va négliger les suggestions initiales de la DREIF et que cette dernière se verra ultérieurement (après la création du secrétariat à la région capitale) interdire tout contact avec la région, in fine la méthode des quadrants, conçue à l’origine comme un mode de dialogue entre les différents acteurs pour éviter les conflits centre/périphérie, va engendrer, de l’aveu de son promoteur, le directeur adjoint de l’IAURIF nouvellement affecté au SDRIF, ancien du SGVN et de la DATAR, et déçu du polycentrisme, un « polycentrisme renouvelé » qui privilégie les transports collectifs existants et la densification du c?ur d’agglomération autour des gares, sur les friches, dans les opérations nouvelles ?, et le rabattement sur ces axes par un réseau secondaire de TC. Bref non pas un polycentrisme hiérarchisé mais une multicentralité (en gros le Grand Paris). Une conséquence énorme en termes de transport est que c’est Arc Express, la mise en relation des bassins de la marguerite de M. Braouzec, qui va être privilégie pour ceinturer le c?ur d’agglomération (dans le SDRIF, dans le CPER, dans le plan de mobilisation), aux dépends de la rocade ferroviaire de moyenne couronne (RFMC) seule susceptible de soulager la congestion engendrée sur les sections radiales de TC par les échanges centre périphérie transitant par le centre, aux dépends aussi de la modernisation urgente des RER,engendrant ainsi une vulnérabilité croissante des ouvriers motorisés de la grande couronne … Il est vrai que la solution Arc Express a pour mérite d’augmenter considérablement l’accessibilité aux emplois entre le centre et la première couronne (Beaucire, ). A l’inverse la proche couronne est déjà très bien desservie par les TC de rocade tandis que la moyenne couronne ne l’est que faiblement, alors qu’elle favoriserait la desserte des zones urbaines sensibles, le transfert modal, l’émergence d’un « système polycentrique hiérarchisé » (Berroir, Mathian, St-Julien, Sanders, 2004) par ailleurs tendanciel, un rapport à la nature plus aisé…

HOLD UP DU GRAND PARIS

Tous ces éléments permettent de mieux comprendre le holdup du grand Paris. Le scénario transport du « huit » du secrétariat à la région capitale, qualifié a priori d’extra-terrestre par le président du CRIF, s’avère en fait en majorité compatible avec Arc Express et la densification du c?ur d’agglomération d’un CR soucieux de productivité. Le black-out sur les négociation en-cours entre État et région laissent supposer qu’il ne s’agisse pas de « bonne » gouvernance. Le gouvernement n’a pas approuvé le SDRIF, il lui manque 30 des 35 milliards nécessaires à son projet, le président tranchera à l’automne et le conseil régional envisage avec confiance une solution consensuelle.

L’assouplissement prévue de la réglementation autour des gares (et donc la densification de ces zones, dont la rente pourrait être récupérée) ramène au problème des transports. Ce n’est pas que l’idée soit mauvaise (elle perce d’ailleurs sous le projet de Grand Paris de M. De Porzamparc) mais c’est qu’elle sera le résultat d’une partie de bonneteau engagée par le président de la république dont l’enjeu est ? les régionales franciliennes de 2010, plutôt que d’une gouvernance associant tous les acteurs dans une logique de développement durable.

Car à n’en pas douter le grand perdant est le développement durable prôné par nos institutions. Car son objectif est l’obtention de compromis qui permettent d’assurer développement économique, préservation de l’environnement, qualité de vie, et démocratie participative. Passons rapidement sur la démocratie participative, manipulée puis bafouée. Venons en à l’économie. Ce qui va s’imposer c’est ce qui est théorisé par C. Blanc dans « pour un écosystème de la croissance » (2004) qui plaide pour une économie de clusters. L’idée c’est celle ,rebattue par le sénat avec sa locomotive de la France, que seule l’IDF peut contrer la banane bleue (sur le graphique) allant de Londres à Milan en passant par Francfort. Ensuite il y a les économistes de Paris 12 qui montrent que c’est Paris qui produit le plus de richesse mais que cette richesse est récupérée (Davezies) par l’économie présentielle (fonctionnaires, retraités, touristes…) des autres régions, et que ce serait dommage que la France se prive de cet atout (Veltz, Prud’homme). La planification s’est d’ailleurs toujours fourvoyée, apprend-on dans les cours de l’IHEADTE, et « les USA ont eu la chance de ne pas avoir de DATAR ».

Pourtant en matière d’aménagement la France a paradoxalement toujours fait du développement durable sans le savoir et ce sont les thèses de l’américain John Rawls qui ont inspiré un courant français d’équité territoriale selon lequel « toute augmentation de richesse doit profite d’abord aux défavorisés ». Dans cette logique « le polycentrisme est au service du principe d’équité » (Allain, Jumel) alors qu’inversement le mode de développement actuel de l’Ile de France accroit continument les inégalités sociales (Davezies), renforcées par les inégalités environnementales (Faburel), les inégalités de santé (ORS), de chômage (MIPES), toutes ces inégalités ayant par ailleurs tendance à se cumuler territorialement (Laigle). Cela se traduit pour les ouvriers, entre 1990 et 1998, par un solde migratoire net de 93 mille. Cette dynamique commune à Londres ou à New York traduit bien, comme le disent les statisticiens de l’INSEE, l’ambivalence des grandes métropoles occidentales, « villes-mondes attractives pour les uns et difficiles à vivre pour les autres ». Une récente recherche Paris10-CNRS montre même que la part des dynamiques locales dans l’effet régional est ? négatif en IDF et positif en Languedoc Roussillon.

REVOIR LA TAILLE DE L’ILE DE FRANCE

En conclusions, face à l’obésité de l’IDF certains proposent la réduction de sa taille, mais le rapport Balladur, finalisant le rapport Warsmann sur la réforme des collectivités territoriales, propose un élargissement de l’IDF à l’Oise, au Loiret…, alternative sérieuse à un Grand Paris démagogique, qui respecterait la logique de recrutement de l’emploi du BP tout en reportant la croissance sur les pôles périphériques, soulageant pression foncière et congestions centrales, rééquilibrant aussi le développement national. Force est de dire que la mission interministérielle et interrégionale d’aménagement du territoire pour le bassin parisien, force de proposition dans le domaine socio-économique et en terme d’aménagement du territoire, créée pour accompagner la décentralisation, n’a pas été le lieu de la gouvernance nécessaire au bassin parisien pour promouvoir l’occasion relevée par la conférence de citoyens, les grandes villes du BP…

Ensuite le SDRIF, élaboré pour la première fois par la région, n’a pas relayé les propositions de l’administration régionalisée sur le polycentrisme, avant que le gouvernement rompe définitivement le dialogue. Ce SDRIF a sacrifié toute prospective, tous scénarii adaptables, à une vision opérationnelle censée refléter une compétence administrative, et concrétisant un ralliement récent et contestable du parti des Verts aux densités, discours porté par un aménageur déçu des villes nouvelles, promouvant ainsi une centralité compatible avec le projet concurrent du gouvernement.

Ce dernier a tout fait sauf de l’aet non pas une simple « écorégion ».ménagement, de la gouvernance, du développement durable. Il a joué au bonneteau pour promouvoir une vision productiviste, reliant entre eux les clusters franciliens, les déplacements des franciliens devant servir de « variable d’ajustement ». A cet égard on peut supputer que le Grand Paris n’ait été qu’un outil politique de reconquête de la région francilienne en 2010.

Quels enseignements pour les prochaines régionales?