Refonder une assurance-chômage durable

Pour Novo Ideo, Bruno Coquet, économiste et expert associé à l’Institut de l’Entreprise[1],  définit les dogmes d’une « assurance-chômage durable ». Pour sortir d’un débat qui suscite les passions avec une feuille de route alliant efficacité et solidarité en période de chômage de masse, sans la dégressivité.

Un système d’assurance chômage doit être obligatoire et universel en ce sens que tous les employeurs, tous les actifs doivent avoir les mêmes droits et les mêmes obligations. Les règles d’indemnisations doivent ensuite respecter ce que commande l’économie de l’assurance : notamment les droits doivent être appropriés aux besoins et à la situation du marché du travail, l’emploi doit toujours être plus intéressant que le chômage, les comportements des employeurs et des salariés qui sont coûteux pour l’assureur doivent être maîtrisés.

Une solidarité incomplète qui nuit à l’efficacité de l’assurance

Même si le chômage apparaît comme la conséquence directe de comportements individuels des employeurs et des salariés, la responsabilité collective y joue un rôle très important, au travers des cycles d’activité, des évolutions structurelles, des choix politiques et sociaux. Une assurance durable doit donc être fondée sur une large solidarité, qui va de pair avec une large mutualisation. Il en résulte une diversification des risques qui permet à l’assureur d’abaisser son coût. Ici comme ailleurs la biodiversité est cruciale.

L’assurance chômage française n’est pas durable car, considérant que seuls les salariés du secteur privé peuvent perdre leur emploi, elle dispense d’affiliation et de cotisation tous les employeurs publics, soit 30% de l’emploi salarié.

A la marge les employeurs publics peuvent choisir de s’affilier à l’Unedic, mais ils préfèrent la plupart du temps « s’auto-assurer ». Et comme en même temps l’Etat ne verse aucune subvention à l’assurance chômage, la France est le seul pays où l’assurance chômage est obligatoire pour les seuls salariés du secteur privé, et où ceux-ci doivent la financer en totalité. Ce problème structurel n’est pas de la compétence de la négociation qui s’ouvre, mais il pèse lourdement sur les comptes de l’Unedic et le coût du travail : si comme en Allemagne chaque salarié était affilié, l’Unedic percevrait 10 Md€ de cotisations supplémentaires par an ou pourrait baisser son taux de cotisation de 6,4% à 4,4%. Il faudrait refonder l’assurance sur des bases sociales et financières plus solidaires.

Des dépenses non-assurantielles qui mettent l’assurance en péril

L’équilibre de l’assurance est aussi compromis par des factures présentées à l’Unedic qui ne relèvent pas directement de sa mission : le financement du service public de l’emploi (3,3 milliards d’euros par an), mais aussi les droits plus généreux que le droit commun (intérimaires et intermittents engendrent un surcoût d’environ 1,5 Md€ par an), ou encore des secteurs exonérés d’affiliation (Industries électriques et gazières) ou bénéficiant d’exemptions de cotisations sur les contrats courts (intérim) créant un manque à gagner de 800 millions d’euros de recettes pour l’Unedic. Au total plus de 5 Md€ ne relèvent pas de l’activité d’assurance mais de politiques publiques, qui devraient être financées par l’impôt.

De cette analyse des dépenses découle une évidence : l’activité assurantielle de l’Unedic est donc largement excédentaire : depuis 2008, la pire crise de l’histoire et un nombre de chômeurs record n’ont jamais mis cette activité en déficit ! La dette de l’Unedic n’est donc pas le fait de leur « générosité » supposée, mais de charges issues du financement de politiques publiques : il serait donc judicieux que l’Etat reprenne à son compte cette dette, ce qui est d’autant plus facile que cette dette est déjà comptabilisée dans la dette publique et qu’un jeu d’écritures suffit. Sans ce boulet fictif de la dette les bases et l’horizon de la négociation seraient bien différents.

100 000 euros

C’est le montant des cotisations versées par un salarié moyen pendant une vie professionnelle sans chômage

Une générosité improbable au prix fort

Comment dans ces conditions parler de « générosité » ? Seule la mise en scène de paramètres réglementaires extrêmes (durée minimales ou maximales d’indemnisation, taux de remplacement, etc.) peut laisser accroire que l’assurance chômage française est particulièrement généreuse. Les différences de générosité sont ténues si l’on observe les droits moyens, et inexistantes dès lors que l’on mesure le revenu réel des chômeurs : en France les chômeurs indemnisés perçoivent très peu de transferts sociaux et fiscaux, environ 20% de leur revenu, contre tandis qu’ils 50% en Allemagne et 80% au Royaume Uni. L’absence de générosité de l’Etat est la vraie raison de l’apparente « générosité » de l’assurance. Pour chaque salarié les contributions à l’Unedic s’élèvent à un mois de salaire net par an. Au total un salarié rémunéré au salaire moyen paiera 100 000 euros de cotisations durant toutes sa carrière s’il n’est jamais au chômage.

La « générosité » est aussi improbable que la faible incitation à reprendre un emploi qu’elle engendrerait : environ 1 million de chômeurs acceptent un emploi chaque mois, bien que souvent cet emploi ne soit pas celui espéré, seulement quelques heures, quelques jours, en « activité réduite ». Inciter à la reprise d’emploi n’apparaît donc par prioritaire, surtout dans la conjoncture actuelle où il n’y en a pas. Et la dégressivité n’est en tout cas pas le bon instrument pour y parvenir : la théorie économique privilégie largement des droits constants voire progressifs, aucune évaluation n’a montré que la dégressivité fonctionnait, une évaluation françaises a montré que cela ne fonctionnait pas.

Face à une telle accumulation, la dégressivité est une solution climato-sceptique appliquée à l’assurance chômage.

 

Des règles mal maîtrisées, coûteuses, qui minent les incitations

L’assurance chômage fait l’unanimité des économistes, ce qui est assez rare pour être souligné : une économie est toujours plus efficace avec une assurance que sans. L’objectif est de lisser le revenu des chômeurs, jusqu’à ce qu’ils ceux-ci retrouvent un emploi conforme à leurs compétences, et tout l’enjeu pour y parvenir se situe dans les règles : trop généreuses ou pas assez elles nuisent à l’efficacité du dispositif, ce qui commande de trouver des règles « optimales », adaptées à la situation du marché du travail et permettant de contrôler les comportements des employeurs et des chômeurs.

En France l’assurance chômage a perdu le sens de sa mission : certaines de ses règles essentielles ne se sont plus adaptées au marché du travail contemporain et induisent des comportements aussi indésirables que coûteux. L’assureur incite parfois à des comportements qui lui coûtent cher plutôt que de les dissuader, notamment en offrant des subventions directes et indirectes aux contrats courts et morcelés.

D’abord, le mode calcul du revenu à remplacer induit des allocations souvent supérieures à ce que prévoit la réglementation, voire supérieures aux revenus moyens tirés de l’emploi ; ensuite la redistribution que l’Unedic organise entre des chômeurs qu’elle pense pauvres parce qu’ils avaient un bas salaire et d’autres réputés riches, ce qui louable mais n’est pas du tout son rôle. La redistribution est une fonction régalienne, et l’assurance chômage un outil inadapté pour le faire. La seule règle saine est que le taux de remplacement soit identique pour tous. Le plus extraordinaire est que nul n’a jamais voulu cela parmi les partenaires sociaux : c’est un fruit inopiné d’une perte de sens de la mission dévolue à l’assureur, et de l’inertie des règles dans un marché du travail en évolution permanente. Ces règles coûteuses doivent être abolies, pour cesser de dépenser en dépit du bon sens : la survie du régime en dépend.

La mission de l’assurance commande d’adapter la durée des droits à la conjoncture : nul besoin d’assurance quand il n’y a pas de chômage, alors qu’elle doit être importante quand le chômage est élevé. Les règles pourraient adapter automatiquement la durée des droits aux évolutions du taux de chômage, comme cela se pratique très efficacement aux Etats-Unis depuis 50 ans. C’est un moyen de maintenir une bonne protection aujourd’hui, tout en gageant des économies pour demain quand le chômage baissera.

Il faut enfin éviter que l’assurance chômage n’incite à la multiplication des contrats courts. Leurs titulaires reviennent massivement en indemnisation, ce qui coûte cher à l’assureur et transforme les allocations chômage en complément de salaire, ce qui n’est non seulement n’est pas leur fonction mais doit être évité à tout prix. Les contrats doivent être taxés indifféremment de leur nature (CDD, intérim, CDI en période d’essai) en fonction de leur durée effective, en rendant les taxes décroissantes à mesure que le contrat est ancien. Il ne s’agit pas pour l’Unedic de taxer plus, mais de taxer mieux, en incitant à l’allongement des contrats, le surcroît de cotisations prélevées sur les plus courts étant déduit de la cotisation des contrats plus longs, au delà de 12 mois par exemple.

La réforme : un enjeu noble et profitable à tous.

Débarrassée d’une dette dont elle est innocente, rendue plus solidaire par la contribution de tous, remise en phase avec les besoins et les nécessités du marché du travail contemporain, l’assurance chômage serait moins coûteuse, plus efficace et plus équitable.

[1] Auteur de : La nouvelle assurance chômage. Pièce en trois actes.
http://www.institut-entreprise.fr/les-publications/la-nouvelle-assurance-chomage

Propositions

1. Rétablir le principe d’une assurance universelle pour les employeurs et les actifs : « mêmes droits, mêmes devoirs »

2. Affiliation et cotisation obligatoire des employeurs publics (30% de l’emploi salarié, 10 milliards de cotisations supplémentaires), des secteurs exonérés (industries électriques et gazières) et des contrats courts (Intérim) et redistribution des surplus en diminuant les cotisations sur les emplois longs

3. Restitution des dépenses non assurantielles dans le giron de l’Etat : financement du service public de l’emploi, surplus des dépenses liés aux bénéficiaires hors droit commun

4. Adaptation des droits comme aux USA selon les évolutions du taux de chômage et maintien des droits constants sans dégressivité