Articles

« La Tribune » : les collectivités face à la perte du triple A

TRIPLE CRISE POUR LES COLLECTIVITES LOCALES

On voyait la catastrophe venir. Maintenant, c’est officiel : avec la perte programmée du « triple A » de la France, les collectivités devraient voir par contrecoup leurs conditions d’emprunt se dégrader. D’autant que cette situation se conjugue à une triple crise qui impacte les budgets locaux.

Première crise, de confiance, liée au non-respect de la parole donnée de l’Etat dans l’application de son pacte passé avec les territoires. Pour quelles raisons? Parce que la dette nationale, contrepartie des déficits publics, est passée ces cinq dernières années de 1200 à 1700 milliards d’euros pour atteindre aujourd’hui 85% du PIB. Responsable essentiel de cette tendance : l’Etat, confirme la Cour des Comptes. Par ses décisions d’allègements fiscaux prises, dès la fin des années 90, le mouvement s’est accéléré sous les gouvernements Fillon.

Ce faisant, Bercy fait payer le prix fort de ces turpitudes aux territoires en revenant systématiquement sur le pacte financier qui le lie au monde local. Comment ? en comprimant le volant local de ses dépenses, soit 20% de son budget composé de dotations et autres subventions aux collectivités. Un peu plus chaque année, les termes du « Pacte de stabilité » qui régule les relations de l’Etat central avec le secteur local sont revus systématiquement en défaveur des territoires. Il s’agit d’un contrat de dupe en réalité et ce, depuis qu’il a été crée au milieu des années 90 pour donner un cadre stable aux budgets locaux. Aucun gouvernement n’a souhaité y insuffler la nécessaire pérennité attachée à une bonne gouvernance.

Contraint de limiter la casse de ses propres déficits, le pouvoir central s’est donc retourné vers un coupable idéal, dénoncé à coups de communication présidentielle, en fermant le robinet des « concours » étatiques nécessaires à leur fonctionnement. Il exerce par ce biais un certain nombre de contraintes sur les budgets locaux. Qu’elles soient directes sous l’effet de l’application de la norme « 0 valeur » appliquée y compris à ces transferts vers les collectivités ou indirectes, par le biais des réformes territoriales et leur volet fiscal.

Cette année, l’effort de « redressement des comptes publics » a ainsi été décliné pour les territoires dans les deux derniers plans de rigueur :

-* celui du 24 août 2011 : par la participation des collectivités à hauteur de 20% du milliard d’euro de dépenses publiques gelé par l’Etat, avant même le dépôt du Projet de Loi de Finances 2012 ;

-* celui du 7 novembre 2011 par la hausse du taux dit réduit de la TVA de 5.5% à 7% sur certaines des services des collectivités.

Seconde crise qui affecte le monde local, celle du système financier et de ses déclinaisons locales.

Alors qu’en juillet 2011, Dexia, première banque des collectivités, passait avec succès les « stress-tests », cet établissement annonçait le mois suivant un retour aux bénéfices avant de se retirer définitivement du marché. Promis au découpage entre la Caisse des Dépôts et la Banque Postale, Dexia est l’histoire d’un modèle économique intenable, vanté plus d’une décennie, mis sous la perfusion de la vente des « prêts toxiques » à fortes marges et qui termine au désastre.

Aujourd’hui, l’ex-premier banquier des collectivités laisse les élus en plan. L’inquiétude sur la disparition de ce major des financements locaux ajoutée à la nouvelle réglementation dite Bâle III devraient rendre plus difficiles encore les conditions d’accès aux financements destinés aux territoires. Cela alimente le projet de création d’une banque publique portée par les principales associations d’élus mais il prendra du temps. Ironie de l’histoire, il aura fallu un petit quart de siècle pour remettre au goût du jour l’idée d’une Caisse des Collectivités, éteinte en 1982, à la naissance du Crédit Local de France, l’ancêtre de Dexia.

LES COLLECTIVITES VENT DEBOUT

Quels sont les comportements adoptés par les collectivités dans cet environnement hostile ? Contre-vents et marées et à rebours d’une réputation dispendieuse, elles ont continué à privilégier l’investissement. Cela a été encore le cas en 2010, avec une croissance de près de 3% pour atteindre 51,9 milliards soit les trois quarts de l’investissement public et 40% de l’activité du bâtiment.

Limitées dans leur autonomie, plus faiblement aidées entre-elles que leurs cousines allemandes, heurtées par des transferts de compétences mal compensés et une relation avec l’Etat sans cesse bouleversée, les collectivités ont en outre été les victimes collatérales d’une finance débridée. Elles ne disposent plus guère que du levier de la dette pour assumer leurs interventions. Mais pour combien de temps? La troisième crise à venir pourrait bien dépasser la sphère locale. Car en remettant en cause la dimension territoriale de notre République consacrée par la révision constitutionnelle de 2003, l’année 2012 sera peut-être celle d’une crise démocratique majeure. Conséquence du caractère impécunieux de l’Etat mais bien au-delà, d’une marche à rebours de près de trente années de décentralisation.

Photo : Nathalie Tiennot

Post-nucléaire : comment les territoires peuvent s’impliquer

2020.

C’est pas demain, mais presque. A cette date, la France devra avoir réduit de 20 % ses consommations énergétiques et ses émissions de gaz à effet de serre. Elle devra avoir porté sa part d’énergies renouvelables à plus de 23 % du bouquet énergétique (6 % actuellement). Ce sont en tous cas les objectifs fixés dans le cadre du « Paquet Climat Energie » au niveau européen.

Ambitieux ! Mais pas inaccessibles, si l’ensemble des acteurs se mobilise. Pourtant, l’UE n’est « pas sûre d’atteindre son but en 2020 », notamment du point de vue de l’efficacité énergétique
(http://www.euractiv.fr/climat-ue-sure-atteindre-2020-article)
Et, pour ne pas tomber dans la déprime générale, on ne parle pas ici du fameux « Facteur 4 »?

Ces cibles font écho aux engagements des collectivités signataires de la « Convention des Maires ». Dans ce cadre, 117 maires de France se sont engagés à « dépasser les objectifs fixés par l’UE en 2020 en réduisant d’au moins 20 % les émissions de CO2 ». Et ce « grâce à la mise en ?uvre d’un Plan d’action en faveur de l’énergie durable dans les domaines d’activité relevant de notre compétence ». La Convention part du principe que les responsabilités sont partagées, en ce domaine, par les autorités locales et nationales. D’où un engagement des collectivités elles-mêmes.

La Convention stipule par ailleurs que les communes et villes sont directement ou indirectement responsables de « plus de la moitié des émissions découlant de la consommation d’énergie liée à l’activité humaine ».

DECLARATIONS DE BONNES INTENTIONS ?

Effet de com ? A vous de juger !

Mais rien n’est joué à l’avance. D’autant que les leviers d’action existent indubitablement. A tous les niveaux de « gouvernance ». Pourtant, on ne peut pas dire que les démarches engagées suscitent, partout, un enthousiasme fou. Les démarches d’agendas 21 locaux, ont souvent permis une sensibilisation aux enjeux du développement durable (avec parfois, une dominance du pilier environnemental).

Les « Plans Climats Energie Territoriaux », devenus obligatoires pour les communes ou agglos de plus de 50 000 habitants via la loi Grenelle II, constituent de nouveaux projets prompts à mobiliser.

Néanmoins, on peut douter de leur capacité à engager une réelle transition énergétique. Ils sont parfois perçus comme des démarches engagées par une poignée d’idéalistes militants. Et, souvent, accueillis avec scepticisme de la part des tenants des politiques opérationnelles, « dures » et historiquement légitimes. L’effet tuyau d’orgue, que le concept de développement durable tient en horreur, joue à plein : chaque pan de politique publique conserve ses objectifs propres. Les tenants des politiques de l’habitat développent du logement social.

L’incinération des déchets vise d’abord et avant tout à les faire disparaître. L’industrie produit de la valeur ajoutée et des revenus. Les transports doivent accompagner une société devenue plus mobile? Les objectifs de « DD » sont secondaires.

Les politiques de développement durable doivent lutter pour affirmer leur légitimité, face à d’autres pans d’action publique bénéficiant d’une assise? durable. Mais l’énergie souffre également d’une méconnaissance de la part des acteurs locaux. Elus et cadres des collectivités sont concernés. Dans le champ des compétences formelles dont les Communautés peuvent se saisir, deux sont relativement peu connues : le développement et la gestion des réseaux de chaleur, les concessions de gaz et d’électricité. Leur exercice offre pourtant une large gamme de marges de man?uvre pour agir énergiquement. Mais ces champs sont trop souvent sous-investis. L’énergie se voit peu.

De fait, quand on vient causer des objectifs de la Convention des maires et des « PCET » à une bonne partie des acteurs de l’action locale, ceux-ci font la moue ou s’arment d’un rictus. Tout l’enjeu pour les démarches visant les « trois fois vingt » ou le « Facteur 4 », à tous les niveaux, est de convaincre que ces objectifs ne sont pas qu’illusion et de passer, enfin, à l’opérationnel. Si une politique publique « dure » doit se développer, elle doit être une politique volontariste de l’énergie. Mais qui ne prenne pas le pli d’une structuration en mode « champ hermétique fermé sur lui-même pour cause de nécessité d’affirmation ». Le casse-tête à résoudre devient : développer localement une politique publique de l’énergie spécifique et ambitieuse, mais capable d’innerver les autres pans de l’action publique.

POURQUOI LOCALEMENT ?

Au-delà d’une posture girondine de principe, cela semble pertinent. Le secteur de l’énergie est, en France, historiquement très centralisé (pour des raisons tenant aussi bien au choix du mode de production de l’énergie électrique qu’à la conception du service publique de l’énergie). Sous l’impulsion européenne, il est en pleine restructuration. Le défi planétaire que constitue la lutte contre l’effet de serre et les challenges économiques et géostratégiques liés à ce secteur plaident pour une meilleure appropriation de ses enjeux par? les acteurs publics locaux. Parce que ceux-ci sont les plus à même de mailler offre et demande. L’offre doit évoluer, avec le développement de solutions renouvelées (réseaux de chaleur, notamment) et la multiplication des sources de production, du fait du développement des énergies « renouvelables ».

L’enjeu de l’espace (et donc du territoire) se pose dans cette diffusion. Les collectivités locales sont, à travers leurs compétences, à même de disposer d’une bonne vision de la demande d’énergie. Sur un territoire comme celui de l’agglomération lyonnaise, l’industrie représente 40 % de cette demande, soit à peu près autant que le bâti au sens large (tertiaire et habitat). Les transports ne sont pas en reste (20 %). Or, la communauté urbaine dispose des compétences développement économique, habitat. Elle a vocation à organiser les transports. Autant d’éléments qui militent pour un développement important de la maîtrise publique locale du secteur de l’énergie. Ce qui ne veut pas dire qu’un seul niveau doit tout concentrer (le niveau de l’agglomération semble pertinent, au regard de ses compétences déjà acquises, mais ne doit pas négliger le niveau communal de « proximité », fournisseur de nombreux relais dans cette politique devant mobiliser largement. Mais l’échelon local ne suffit pas : la structuration de nouvelles filières économiques (comme celle du bois) ne peut se faire au seul niveau du bassin de vie).

DECENTRALISATION DE LA COMPETENCE ENERGIE ?

Décentralisation des compétences énergie ! Les communautés peuvent ainsi agir sur quatre volets (maîtrise de la demande en énergie / réseaux de chaleur / concessions de gaz et d’électricité / énergies renouvelables). Or, le scénario le plus ambitieux milite pour une prise en charge simultanée de ces compétences par l’échelon local. Ces quatre compétences se font mutuellement écho. Exemple, parmi d’autres : les réseaux de chaleur doivent diffuser une chaleur issue d’énergies renouvelables (ou « fatales »). La collectivité peut devenir régulatrice de la diffusion de chaleur en maîtrisant davantage les réseaux de gaz et d’électricité pour éviter la concurrence entre les sources de chaleur. Une meilleure « maîtrise » de la demande en énergie doit permettre de raccorder davantage de logements aux réseaux de chaleur? etc.

Les pistes « opérationnelles » sur lesquelles l’action locale s’engage sont multiples. Le développement des réseaux de chaleur semble être un premier levier majeur et structurant pour les territoires (la moitié de la consommation d’énergie concerne la chaleur ; les réseaux de chaleur sont de bons « diffuseurs » d’énergies renouvelables, ils ne représentent que 6 % de la chaleur consommée dans le résidentiel et tertiaire en France, contre plus de 50 % dans certains pays (CETE Ouest ? http://www.cete-ouest.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/2010-10_reseaux_de_chaleur_revue_AITPE_cle563159.pdf.)

La « réhabilitation thermique des logements » constitue une seconde piste majeure. Mais les collectivités locales, partenaires des « clusters » sont aussi présentes dans le domaine de l’innovation et ont un rôle déterminant à jouer dans la diffusion de nouvelles technologies ou de matériaux plus éco-responsables (trop souvent, le développement économique est dissocié des autres politiques). Elles se doivent d’accompagner la transition industrielle, d’étudier les possibilités de récupération des énergies fatales sur leur territoire, de réfléchir à un urbanisme produisant une ville « plus sobre » (une nouvelle génération de « SCOT » voit le jour)?

OPPORTUNITES MULTIPLES

Les évolutions réglementaires (nouvelle génération de « quotas », plus restrictifs, à venir en 2013), la contrainte économique (face à l’accroissement des prix des énergies fossiles) vont évoluer dans un sens convergent. Les villes ayant le mieux accompagné leur transition énergétique seront vraisemblablement les mieux adaptées au « monde qui vient ». D’autant qu’elles pourront en profiter (marketing territorial oblige) pour parfaire leur image et leur rayonnement. Qui n’a pas entendu parler des « exemplaires » Göteborg ou Malmö ?

Pas question ici de plaider pour un « darwinisme » entre territoires. Simplement, l’heure est à la grande réconciliation, pour une vraie transition. L’économique peut aisément s’allier à l’écologique. D’autant que la révolution énergétique permettra demain de rediriger des flux financiers. L’argent aujourd’hui envoyé vers les pays producteurs d’or noir ou de méthane pourrait, demain, être investi en faveur des entreprises de BTP locales, des producteurs de bois ou d’une meilleure valorisation de l’énergie fatale. Un seul chiffre devrait achever de convaincre : le déficit commercial français a atteint 51,4 milliards d’euros en 2010. La facture énergétique s’élève à elle seule 47,7 milliards d’euros (Le Monde ? 08 février 2011 ? « Le déficit commercial français a atteint 51,4 milliards d’euros en 2010 »)].

La transition ne peut être que progressive. Elle nécessite un certain courage politique, au regard des investissements requis : le modèle économique des énergies renouvelables ou de la réhabilitation thermique change radicalement (on paye très cher au départ ; on économise après coup sur les fluides). Mais la finance carbone propose des leviers encore sous-exploités. Le jeu en vaut la chandelle? Et ça commence à chauffer !

Ces réflexions sont regroupées sur le blog des hauts fonctionnaires de la fonction publique territoriale dédié : [le blog des « politiques publiques du développement durable »

Sortir du nucléaire : Novo Ideo propose un chemin

Si la commande de « sortie du nucléaire » est bien politique, la réflexion sur sa mise en ?uvre relève largement de l’expertise citoyenne. Sortir du nucléaire. Oui mais comment et dans quelles conditions ? Et surtout, est-ce suffisant quand on veut dans le même temps respecter les engagements liés au Facteur 4 ?

VERS UN NOUVEAU PARADIGME ENERGETIQUE

Depuis le début de la révolution industrielle, les systèmes énergétiques ont été conçus et développés suivant le principe d’une production d’énergie toujours croissante, liée à la croissance économique. Or, la consommation mondiale d’énergie est soumise à de multiples contraintes :

– physiques, les réserves sont de deux à trois siècles pour le charbon mais de quelques dizaines d’années pour le pétrole, de l’ordre du demi-siècle ou un peu plus pour le gaz naturel, de quelques dizaines d’années pour l’uranium?et c’est sans compter les développements légitimes des pays dits émergents;

– géopolitique : les plus grandes réserves de pétrole se situent au Moyen-Orient, zone fragile et sous tensions, liées à des régimes souvent corrompus;

– liées à l’environnement, la santé et la vie?

Le nouveau paradigme énergétique porté notamment par le collectif Négawatt mais également fruit de l’expérience acquise dans les pays occidentaux est fondé sur le fait que l’on peut, en agissant sur les facteurs de la consommation, obtenir la satisfaction des services énergétiques (confort, déplacement, production) avec des consommations d’énergie très inférieures. Les actions sur la demande deviennent alors au moins aussi importantes que les actions sur l’offre.

Les pays riches peuvent et doivent réduire rapidement leur consommation d’énergie par la sobriété et l’efficacité énergétiques, et l’assurer de façon croissante avec des énergies de flux renouvelables.

Le nouveau paradigme de la transition énergétique ne porte pas seulement sur des aspects techniques et économiques, voire de comportement, mais plus profondément sur la conception même des systèmes énergétiques. Le système centralisé et pyramidal laisse la place à une économie énergétique où le local, à l’échelle des territoires, devient prépondérant puisque c’est absolument partout (pays riches et pays pauvres, villes et milieu rural) que l’on peut développer économies d’énergie et énergies renouvelables. Et c’est d’ailleurs dans cette application locale des deux démarches, soigneusement imbriquées et complémentaires que va se réaliser la véritable transition énergétique qui sera également sociale et politique.

Lors d’une conférence accordée à l’invitation du groupe EELV de Boulogne Billancourt ce 11 octobre et à l’occasion d’un entretien accordé à Novo Ideo fin août lors des Journées d’Eté des écologistes, Bernard Laponche, Polytechnicien, ex du Commissariat à l’énergie atomique et aujourd’hui consultant international dans le domaine de l’énergie expose les scénarios du possible. Du rôle essentiel des territoires et de la volonté politique. Exemple allemand à l’appui.

Bernard Laponche vient d’écrire avec Benjamin Dessus un excellent livre publié au Seuil : « En finir avec le nucléaire, pourquoi et comment. »

Gouverner localement la sécurité (2e partie)

ELUS LOCAUX STRATEGES

Des élus locaux et la justice occuperaient une place stratégique, aux côté des chefs de service de police et de gendarmerie. Pour ce faire, le corps préfectoral ne doit plus être rattaché au ministère de l’Intérieur mais au Premier ministre, stoppant ainsi la confusion actuelle. L’action des forces de police et de gendarmerie est aujourd’hui brouillée, trop centralisée, dépendante non pas d’une analyse d’une situation strictement locale, mais des priorités médiatiques du moment, bien souvent contradictoires. Il est pourtant indispensable de pouvoir d’adapter des priorités en fonction d’une situation particulière, conformément à des doctrines contraire engagées vers plus de contacts avec les habitants. La mise en place progressive d’une police territorialisée comparable aux autres pays européens, est nécessaire, en prenant acte des échecs qui sont nés de la mise en place centralisée et précipitée de la police de proximité.

NOUVELLE PARTITION DES COMPETENCES

Si les liens entre polices judiciaires et parquet doivent être renforcés, s’il apparaît nécessaire que les forces mobiles assurant le maintien de l’ordre restent sous l’autorité de l’État, les élus locaux ne peuvent plus être totalement exclus d’une police dite du quotidien. Si les élus locaux participent dors et déjà à de nombreuses instances partenariales, elles restent trop limitées et bien souvent inefficaces. Faisant suite à un diagnostic de la délinquance locale, les stratégies territoriales constituent un outil de planification particulièrement pertinent pour les écologistes, en replaçant la sécurité dans une stratégie d’ensemble, dans le cadre d’un projet de territoire, conçu avec et pour ses habitants.

La gouvernance locale n’entre pas entre contradiction avec la très récente « tradition » républicaine de l’Etat garant de la Sécurité sur le territoire national. Il importe que le « monopole de la coercition légitime » reste du domaine étatique. L’Etat se doit de garantir une répartition des moyens adaptées en fonction de zones prioritaires de sécurité. L’usage de la force et la dotation des armes à feu doivent uniquement bénéficier aux forces étatiques, dument formées, encadrées et contrôlées. Polices municipales et forces de sécurité privée ne doivent ainsi pas être dotées d’armes à feu, de pistolet à impulsion électrique ou de flashball, mais de dotations individuelles de protection adaptées. Ce désarmement nécessite que leurs missions soit adaptées en conséquence.

Un Agenda 21 garant du développement durable ?

Ce qui importe avant tout, c’est bien la qualité de l’Agenda 21. Cette qualité s’évalue dans son élaboration, dans son contenu, et dans sa mise en ?uvre.

Ci dessous : la carte des Agendas 21 en France

Qu’importe le flacon pourvu qu’on ait l’ivresse?

L’Agenda 21 n’est pas nécessairement le seul levier d’action d’une collectivité pour engager une politique de développement durable. S’il constitue un cadre relativement bien défini et sur lequel la collectivité a la facilité de se reposer, il doit aussi être exemplaire dans sa réalisation.
Le risque ? Qu’il se limite à lister, sans aucune concertation avec la population, les atouts du territoire en termes de développement durable, et de les mettre en valeur en appuyant la communication de la collectivité sur des actions exemplaires mais déconnectées d’une logique d’ensemble? quelle est alors la réelle valeur ajoutée ?

Il n’y a pas de recette miracle, et un Agenda 21 mal cuisiné donnera un résultat contre-productif en termes de développement durable. Les ingrédients de base restent le courage politique des élus et une réelle vision à long terme du territoire.

Tout cela doit se faire sur la base d’un diagnostic du territoire partagé avec la population, et avec la participation la plus large des agents et cadres de la collectivité.

Une action avant tout managériale

La réussite d’un Agenda 21 – ou de toute démarche « développement durable » – passe avant tout par la capacité de la collectivité (élus, directeurs, cadres administratifs et techniques, agents?) à remettre en question son action, à décloisonner son fonctionnement, pour y apporter plus de transversalité.
Le développement durable n’est pas une politique sectorialisée d’une collectivité, il est le résultat de l’intégration de critères sociaux, environnementaux, économiques, dans ses domaines d’actions où ils ne sont pas naturellement (historiquement) présents.

La clé pour cela ? La mise en place d’une grille d’analyse permettant d’analyser les projets et les politiques de la collectivité au regard du développement durable. Élaborée « sur-mesure » pour le territoire (un « copier-coller » ou l’utilisation d’une grille standardisée seraient inappropriés et contre-productifs), cette grille d’analyse doit devenir un véritable outil interne aux services, qui sert d’appui à un travail collectif et transversal, organisé par projet. Elle doit donc enclencher une réelle métamorphose managériale des services.
Appliquée sur l’ensemble des projets et politiques mis en ?uvre par la collectivité (quel que soit son stade d’avancement ou de réalisation), cette grille devient un outil d’amélioration continue de l’action publique, dans le sens du développement durable.

Un élément facilitateur : une action politique cadrée par des documents programmatifs et de planification

Le passage d’une politique vers la « durabilité » sera d’autant plus aisé que la politique est cadrée par des documents de planification et de programmation : SCOT, SAGE, Programme Local de l’Habitat, Contrat de baie, Plan d’élimination des déchets?
L’analyse de ces documents de cadrage et des projets qui sont liés (tant au niveau de leur élaboration que de leur mise en ?uvre) par une grille adaptée aux caractéristiques du territoire, sera le gage d’une réussite de la démarche.

Il va s’en dire que l’intérêt de la démarche vaut pour toute organisation ou collectivité, quelle que soit son échelle, et qu’elle aura d’autant plus de sens que les services auront déjà réfléchit (et agit) en interne sur les impacts de leur propre fonctionnement?