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Quelle réforme pour la Politique de la Ville ?

Le rapport du XI Plan([ Béhar 1999)] révélait « l’épuisement de la politique de la Ville comme levier de transformation des politiques publiques ». Plus récemment, le rapport à la Commission des Finances du Sénat sur l’impact des interventions de l’Etat ([Novembre 2007, partie VI)] concluait sur un cadre d’analyse de cette politique « mieux structuré ». Comment évaluer la politique de la Ville : par le traitement des quartiers en difficulté ou la capacité à transformer les politiques ordinaires ? Il est vrai que la matière étudiée est tour à tour un public ([Selon un sondage CSA du printemps 2011, 81% des répondants des communes concernées se déclaraient « satisfaits » des répercussions sur leur qualité de vie des interventions dans ce cadre)], un territoire, un processus?

La diffusion de l’exclusion territorialisée doit elle nous faire conclure à l’échec relatif de la politique de la Ville et donc à son impossible évaluation ?

Les travaux de la Délégation Interministerielle à la Ville (DIV) ont permis de formaliser des processus d’évaluation et des méthodes. En se référant à des grands objectifs nationaux, à des cibles qui conduisent à des programmes d’action évalués selon des référentiels sur des sites donnés. « L’augmentation du niveau de qualification des jeunes sur le territoire » peut ainsi donner lieu à un programme de formation sur x individus (réalisation), évalué par un taux de réussite à un test au sortir de leur cursus (résultat) et la mesure de l’évolution de l’employabilité de cette « cible » (impact).

Plusieurs difficultés liées à la nature de cette politique

Le rapport de la Cour des Comptes (novembre 2007) pointe des évaluations incomplètes sur des objectifs « rabattus » au détriment de l’emploi et au bénéfice de l’insertion par exemple ou le manque d’articulation avec d’autres contrats existants (contrats locaux de sécurité). La DIV surligne elle-même ([Annexe 3, note de cadrage relative à l’évaluation des CUCS, 5 Juillet 2007)] la difficulté de trouver de « bons indicateurs » : disponibles, précis sans être pléthoriques. Comment discerner ce qui résulte des actions menées dans le cadre des contrats, des politiques ordinaires ou du contexte socio-économique ? Quelle légitimité des référentiels quand ils sont construits par rapport à des « villes moyennes » du territoire concerné ? En juillet 2012, le rapport de la Cour des Comptes ([La politique de la Ville : une décennie de réformes, Juillet 2012)] soulignait ainsi que certains outils mis en place tels que la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU) n’intégraient pas en amont une évaluation de leur résultat. Les rapports que les collectivités doivent renseigner pour justifier de son utilisation ne comportent pas d’évaluation de réduction d’inégalités prévues par exemple.

Ces difficultés d’évaluation peuvent être dépassées

Des objectifs et des indicateurs ont été mis en ?uvre par la Loi du 1er août 2003 renforcés par une meilleur connaissance de ces politiques par la création de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et une culture de l’évaluation financée notamment par le ‘programme 147’ de performance. Mais l’évaluation de la Politique de la Ville ne doit elle pas être davantage appréhendée en terme de plus value ?directe ou indirecte- apportée à l’action publique ? Dans ce contexte, l’évaluation d’une « dynamique de rattrapage » tend à cristalliser dans les bassins populaires ou en reconversion des oppositions binaires là où se développe le plus souvent un éventail de fragilités. Elle peut aussi s’avérer vaine dans la mesure où les lieux de décision sont extérieurs aux territoires considérés.

Dés lors que l’évaluation porte sur les actions développées par la Politique de la Ville et ses modes d’action, elle atteint ses objectifs. En termes de mise à niveau des politiques publiques que de dynamiques articulées de développement et de solidarités, son ambition est d’apprécier la qualité conjointe Etat/collectivités signataires vis-à-vis des collectivités « externes ». C’est bien ce déficit d’articulation notamment entre l’effort historique de rénovation urbaine et les volets sociaux que les acteurs de ces politiques ont pointés i ([85% des 31 000 emplois dans le cadre des PNRU résident en zones sensibles, les volumes d’heures réalisés sont bien souvent inférieurs aux objectifs.)] Sa résorption doit être un critère de refonte des réformes à venir.

Vers une territorialisation de la Politique de la Ville ?

A la veille d’une nouvelle carte des quartiers prioritaires de la politique de la ville, le resserrement de la carte qui fait relativement consensus fera des perdants. En temps de pénurie, le repli de l’Etat risque de prendre la forme attendue d’un retrait des crédits « spécifiques » par rapport à ceux accordés dans le cadre du droit commun ([Le rapport de 2012 de la CC pointe l’exemple de l’éducation et des doublons entre Ministère et l’ACSE)]. Dés lors, les territoires risquent de se retrouver en première ligne sans que les cadres d’une gouvernance ne soient posés pour faciliter la cohérence de l’action entre les intervenants (Agences, Ministères…) et la meilleure affectation des crédits (31 euros sont affectés par habitant en Seine-Saint-Denis au titre de la PDV : soit 10 euros de moins que la moyenne régionale). En proie à une crise de ses ressources, le renouvellement de la Politique de la Ville ne passerait-il pas par une territorialisation de sa gouvernance et donc, de ses moyens ?

Ecologistes sur fractures françaises

HORS DES MEDIAS

Il reste, et c’est là l’essentiel, que le score de l’extrême droite signe l’état désastreux du pays et d’une frange de la société. La conjoncture 2012 reste encore incertaine et l’alternance sera dans tous les cas difficile. Il ne faut pas se raconter d’histoires. Les marges de man?uvre mériteront qu’on concentre le tir. Car 2017 risque d’être saignant. La France désindustrialisée, rurale et rurbaine, les perdants de la mondialisation ont envoyé un coup de semonce. Il est loin d’être dit qu’il soit sans frais.

Il est possible qu’on s’engage maintenant dans un processus de « décomposition / recomposition » des droites. Tout cela pourrait passer à l’épreuve du cynisme des appareils qui verront là les avantages d’une nouvelle carte politique redessinée, à droite, par une évolution du Front National à l’italienne. Qu’un jeune de moins de 25 ans sur cinq vote pour le FN, que la part la plus importante des ouvriers soutienne la candidate frontiste doive tout au contraire nous appeler à sonner le tocsin.

Qu’on dépasse une fois pour toutes le discours infra politique de dénonciation de « la haine » et autres pointages des « colères ». Une frange importante de la population ne se sent pas s’enfoncer : elle s’enfonce réellement. Ses anticipations s’effondrent, la France des plans sociaux et les classes moyennes ne retrouvent pas les billes investies pour leurs gosses dans l’éducation. Et ce ne sont pas les catégories bourgeoises fustigeant leur mauvais goût, elles qui pratiquent avec force et réseaux le séparatisme social avec un sens infini de la litote qui jouent pour le coup le rôle d’une quelconque avant-garde ouverte au multiculturalisme.

Pour les écologistes, c’est là un chantier de refondation idéologique. Représentants des classes plus protégées, nous peinons à valoriser l’écologie autrement qu’en objet dangereux.

Le seul truc bien de cette élection, c’est qu’on a vu dimanche les citoyens se déplacer en masse. C’était un des rares motifs de satisfaction de cette pénible journée.

La France oubliée des périphéries

CRISE URBAINE ET PERI URBAINE

4O milliards engloutis par le Plan de Rénovation Urbaine (PRU) avec des résultats jugés « incertains » par la Cour des Comptes tandis que dans une enquête rare sur « une jeunesse rurale », Nicolas Renahy (Nicolas Renahy, Les Gars du coin. Enquête sur une jeunesse rurale Paris, La Découverte, 2006, 285 p. (« Enquêtes de terrain »))] passait dix ans sur les [destins brisés d’enfants de la classe ouvrière du Dijonnais. L’école, facteur de changement ? On le sait depuis Bourdieu, elle reproduit les inégalités et, vérité croissante, seuls les enfants des « héritiers » et des cadres trouvent leur place dans l’ascenseur social. Dans un relatif silence médiatique.

"Fractures françaises" de Christophe Guilluy par Bonzou

Depuis le « Paris et le désert français », comment mesure-t-on l’inégalité territoriale exactement ? Les indicateurs peuvent être économiques (taux d’emploi, du PIB, écarts de revenus), relatifs à la position des territoires par rapport à certaines fonctions urbaines (culture, services publics?), à l’inégalité devant les conditions sanitaires (taux de mortalité, alcoolisme?).

La lutte efficace contre ce mal français actionne la diversité des politiques publiques, confrontée à la crise de la pénurie des ressources, à l’épreuve de leur « révision générale » (RGPP). Elle passe traditionnellement par les moteurs classiques de la redistribution sans qu’elle soit inspirée par un fondement spatial explicite.

Après les émeutes de 2005, le sociologue Gilles Kepel pointe dans son rapport (Lire un dossier spécial à venir sur Novo Ideo.)] Ils satisfont à leur mission d’allocation et sont contraints de se recentrer sur cette mission principale.

Les territoires sont confrontés aux limites de leurs compétences qui s’ajoutent aux inconvénients de la rareté budgétaire. Cependant, la remise en cause de leurs interventions classiques témoigne de leurs difficultés à s’adapter également aux enjeux révélés par les sciences sociales.

La recherche récente dans ce domaine([Le Ghetto français, enquête sur le séparatisme social, La République des idées, 2004)] pointe par exemple l’échec des politiques fondées sur le « zonage ». L’inflexion des politiques publiques que préconise le sociologue Eric Maurin vise à contrecarrer les effets des stratégies « d’évitement spatial », dans le domaine scolaire notamment, par un recours accru à des aides individualisées (tutorat, création d’un service public à la recherche de logement). Ces nouveaux creusets de la science sociale expliquent ainsi comment il est vain d’alimenter la politique de la Ville, et plus encore de la réorienter sur des fondements identitaires sans tenir compte des stratégies résidentielles des ménages.

Dans la même veine, [Gosta Esping Andersen (G?sta Esping-Andersen, Trois leçons sur l’État-providence, La République des idées / Seuil, 2008) étudie les effets positifs sur les revenus dans les pays nordiques suite à la mise en ?uvre d’un service public de la petite enfance. Au delà de l’impact favorable sur la situation des enfants et tout particulièrement ceux issus de milieux populaires, ces politiques ont permis d’augmenter le taux d’emploi des femmes tout en constituant de nouveaux viviers d’emplois dans le domaine des services à la personne.

Ce faisant, ces acquis de la recherche en sciences sociales plaident en faveur d’un décloisonnement des stratégies des acteurs puisque dans le domaine cité, le soutien en faveur de la politique de la petite enfance, son prolongement renforcé dans les premières années de scolarisation ont des répercussions sur le développement des capacités cognitives des plus jeunes mais également sur les capacités pour leur(s) parent(s) à trouver un emploi voire d’amélioration du taux de remplacement de leurs retraites.

Il reste que la somme des politiques locales ne peut compenser le déficit d’intervention des Etats critiqués dans leur fonction de redistribution ou de l’Europe à l’épreuve de la crise des dettes souveraines. Selon Christophe Guiluy, cette situation appelle un « éclatement de la bulle consensuelle » sur la question du protectionnisme européen par exemple. Et à défaut, de faire des choix.

Après l’échec de la droite, transformer l’école publique

C’est bien dans les toutes premières années que tout se joue

C’est un lieu commun de l’écrire. Pourtant, les pouvoirs publics ont globalement négligé ces années clé dans le devenir de l’enfant. Selon une récente étude de l’INRP,([ « Les inégalités sociales à l’école », Février 2010)] seuls les enfants des cadres ne voient pas se dégrader leurs performances scolaires. C’est un phénomène qui s’accentue ces dix dernières années. Alors que le Gouvernement a confirmé la suppression de 100 000 postes de fonctionnaires ces trois prochaines années dont près de la moitié devrait être des enseignants, la France ne cesse de perdre pieds par rapport à ses voisins européens. ([Entre 2001 et 2006, la France et la Grande Bretagne voient diminuer fortement leurs résultats en « compréhension de lecture » alors que l’Allemagne et l’Italie augmentent de rang dans les classements.)] Chaque année, 300 000 élèves en classes de CM2 sont concernés par « des lacunes de lecture et d’écriture » et près de la moitié décroche du système scolaire quelques années plus tard, au collège.

En difficulté pour diminuer cette population en échec, l’école échoue sur la réduction des inégalités : l’origine sociale en France s’avère deux fois plus discriminante dans les parcours ultérieurs qu’en Islande, en Finlande ou même en Corée du sud.([ Lire à ce sujet les comparaisons internationales analysées dans le dernier ouvrage de Baudelot et Establet, éditions du Seuil, La République des Idées, « l’élitisme républicain », 2009.)]

Dans son dernier ouvrage publié par le même éditeur ([Les places et les chances Mars 2010 publié par les Seuil dans la collection « La république des idées »)], le sociologue François Dubet argumente que « nous avons de bonnes raisons de penser que le vieux projet de réduction des inégalités entre les catégories sociales entre les dirigeants et les travailleurs, entre les qualifiés et les moins qualifiés, entre les quartiers riches et les moins riches reste la meilleure manière de rendre les sociétés plus vivables et, à terme, de promouvoir indirectement l’égalité des chances. Quand nous raisonnons au plan international, là où les inégalités sont les plus grandes, mieux vaut réduire les inégalités macro sociales plutôt que de créer la concurrence de tous contre tous au nom de l’égalité des chances ».

EVOLUTIONS DISCRIMINANTES ET COHESION SOCIALE

Selon Philippe Merieu, professeur des universités, « il ne sert à rien d’envisager seuls les rythmes scolaires en délaissant les contenus ». Si le temps scolaire français, un des plus court d’Europe, a en effet été calé selon des impératifs économiques (ceux des professionnels du tourisme), les programmes font partie des plus lourds à ingérer dans un temps le plus bref. ([140 jours de scolarité par an.)] Les communes qui ont testé la semaine de quatre jours s’en mordent les doigts et pointent la nervosité des enfants soumis à des journées trop longues et trop denses. On a dans ce domaine cédé aux contraintes (du week-end) des parents les plus mobilisés et, socialement, les plus favorisés.

Au delà, les questions du suivi individualisé des élèves les plus en difficultés, du nombre d’étudiant-e-s par classe se heurtent à la volonté d’économie budgétaire aujourd’hui à l’?uvre.

SORTIR DU TRAITEMENT UNIFORMISÉ

Toutes les évaluations disponibles tablent sur un système d’évaluation en échec et castrateur (notes), celui des redoublements (encore d’usage en France) et plaident pour un suivi particulier des élèves en difficultés par des personnels formés et mieux payés. La rigidité des parcours d’enseignants rend difficile leur intéressement ainsi que la reprise de formations adaptées à ces cours particuliers. Dans l’immédiat, la revalorisation des débuts de carrière est une piste qui fait consensus syndical à défaut d’un accord sur la variabilisation des rémunérations.

Sur les quartiers en difficultés, le modèle des réseaux d’enseignants en soutien individualisé, un temps testé dans le secondaire avant la disparition de leurs moyens, pourrait également répondre aux populations les plus exposées par l’échec scolaire. Mais c’est toute l’approche sur les adultes (alphabétisation, insertion, formation continue…) qui est à remettre à plat si on souhaite favoriser l’environnement de l’enfant.

La France souffre d’un déficit de ses politiques publiques sur les premières années du parcours de l’enfant et le renforcement de la séquence du primaire passe par la consolidation de la maternelle et la construction d’un service public, de filières, dédiés à la petite enfance.

Plus fondamentalement encore, c’est tout le débat de la répartition laissé en jachère qui est la clé de la réduction des inégalités entre les catégories sociales populaires, en décrochage, et les autres. C’est là une piste structurelle d’amélioration des performances scolaires des populations en situation de difficulté accrue.

Crêche ou scolarisation précoce ?

Le décret « Morano » paru le 7 juin dernier est en conformité avec ces deux rapports.

Il est à craindre que le gouvernement s’oriente également vers une scolarisation précoce des enfants, moins coûteuse que l’accueil en crèche. En effet, l’Etat se plaçant dans une logique comptable et respectant des lignes budgétaires cloisonnées par secteur, santé d’un côté, éducation de l’autre, il a tout intérêt à développer la scolarisation précoce dès 2 ans.

Mais à quel prix pour l’égalité femmes-hommes, à quel prix pour les quelques 2 400 000 enfants de moins de 3 ans ?

L’égalité entre les femmes et les hommes est un fondamental de l’écologie politique. Ses bénéfices en matière d’indice de développement de notre société et de lutte contre la pauvreté des femmes sont reconnus par les plus hautes instances internationales. Or les interruptions dans les carrières professionnelles des femmes sont le plus souvent liées au manque de places d’accueil pour les tout- petits et ont des incidences sur leurs retraites.

Mais, en ce qui concerne les crèches, il faut lier quantitatif et qualitatif, donc, ne jamais oublier de placer le tout-petit au centre de notre réflexion.
Il est vrai que la scolarisation des 2-3 ans soulage les mères en situation de précarité et diminue les coûts des collectivités, le coût d’une place à l’école étant moins élevé qu’une place en crèche.

Quelles seront les conséquences d’une scolarisation précoce pour les tout-petits ?

L’histoire de la Petite Enfance révèle une évolution indéniable dans les crèches : hygiénistes au début du 20ème siècle, car principalement orientées vers la lutte contre les maladies, les établissements et leurs professionnel-les vont être influencé-es par différentes réflexions popularisées par les media. Citons :

* Dolto qui affirmera que le bébé est une personne,
* Bernard Martino dont les films documentaires ont marqué des générations de parents et de professionnel-les
* Emmy Pikler, pédiatre hongroise, dont je me suis faite un point d’honneur à inaugurer le square aménagé pour les tout-petits dans mon 20ème ardt de Paris.

Or, la grande différence entre la Maternelle et la crèche réside dans cette évolution :

Dans le secteur de la Petite Enfance (0-3ans), les professionnel-les parlent d’accompagnement par des adultes qualifiés et bienveillants pour les aider à trouver leur voie dans un environnement sécurisant et adapté. L’accent est mis sur les acquisitions désirées par l’enfant tout en respectant son rythme individuel.

Logique de santé ou logique éducative ?

A la Maternelle, conformément aux directives de l’Education Nationale, depuis quelques années, on parle de normes, d’évaluations et de compétences à valider. De là à détecter les futurs délinquants dès 3 ans, il n’y a qu’un pas que certains n’ont pas hésité à franchir, mettant la pression sur les familles et créant l’insécurité psycho-affective chez les tout-petits et leurs parents !

Les différences entre les secteurs Petite Enfance et Maternelle s’appuient essentiellement sur des regards et des objectifs différents et parfois contradictoires en France : la Petite Enfance dépend de la Santé, la Maternelle dépend de l’Education.

D’autres arguments ont été développés contre la scolarisation à 2 ans et notamment pour les familles les plus en difficulté :

* taux d’encadrement par groupe d’enfants trop bas (1 pour 30 en maternelle).
* organisation spatiale de l’école inadéquate.
* attention insuffisante portée aux repas et au sommeil
* mauvaises conditions d’acquisition linguistique (groupes trop importants)

Finalement, au vu des lourdes conséquences que la scolarisation massive des 2 ans pourrait avoir sur le développement des enfants, l’argument comptable du moindre coût d’une place en maternelle comparé à celui d’une place en crèche tombe.